ПРИМОРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 29 декабря 2014 г. № 3-118/14

(извлечение)

Приморский краевой суд,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению администрации города Владивостока о признании недействующими в части приложений 1 и 2 к Закону Приморского края от 19 декабря 2013 года № 327-КЗ "О субвенциях на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края",

установил:

19 декабря 2013 года Законодательным Собранием Приморского края принят вышеуказанный Закон, который опубликован 24 декабря 2013 года в Приморской газете № 129 (860), Ведомостях Законодательного Собрания Приморского края от 20 декабря 2013 года, № 64.
Администрация города Владивостока обратилась в суд с заявлением об оспаривании в части Закона Приморского края от 19 декабря 2013 года № 327-КЗ, так как считает, что он противоречит действующему законодательству Российской Федерации, нарушает права администрации города Владивостока как органа местного самоуправления.
В обоснование заявления указано, что Методика расчета нормативов расходов для определения размера субвенций местным бюджетам из краевого бюджета на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края, установленная приложением 1 к Закону Приморского края от 19 декабря 2013 года № 327-КЗ (далее - Методика), не учитывает прогнозную среднюю заработную плату в Приморском крае и ее динамику, не предусматривая коэффициента повышения заработной платы педагогических работников общеобразовательных организаций до средней заработной платы в Приморском крае.
Согласно Методике в нормативе стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги на одного учащегося для городского округа учтена средняя заработная плата педагогических работников в размере 29430 рублей.
Однако согласно плану мероприятий "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки" 2013 - 2018 годы, утвержденного распоряжением Администрации Приморского края от 7 мая 2014 года № 142-ра, необходимо обеспечить доведение в 2014 году средней заработной платы педагогических работников образовательных организаций общего образования до прогнозного значения средней заработной платы в Приморском крае до 32907 рублей.
Разница между прогнозным значением средней заработной платы в Приморском крае и размером заработной платы педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций, учтенным в Методике, составляет 3477 рублей.
Методика не учитывает вышеуказанные расходы, необходимые для обеспечения соответствующего уровня средней заработной платы педагогических работников муниципальных общеобразовательных учреждений за выполняемую ими учебную (преподавательскую) работу.
Поскольку финансовое обеспечение оказания муниципальной услуги по реализации основных общеобразовательных программ общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях города Владивостока осуществляется за счет средств субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях, предоставляемых бюджету Владивостокского городского округа. Неучет прогнозной средней заработной платы в Приморском крае в Методике приводит к невозможности выполнения администрацией города Владивостока требований части 3 статьи 99 Федерального закона "Об образовании".
Также Методика не предусматривает удорожание стоимости образовательной услуги в связи с делением классов на группы при проведении занятий по отдельным учебным предметам, что также является нарушением действующего законодательства.
Отсутствие финансирования расходов, связанных с делением классов на группы по отдельным учебным предметам, а также фонда оплаты труда педагогических работников в части доведения средней заработной платы педагогических работников общеобразовательных организаций до средней заработной платы в Приморском крае обусловит дестабилизацию образовательного процесса, повлечет расходы бюджета Владивостокского городского округа на указанные цели. Это нарушает права администрации города Владивостока как органа местного самоуправления на самостоятельность, в том числе самостоятельность при формировании местного бюджета.
Поэтому администрация города Владивостока просит признать недействующими приложение 1, приложение 2 к Закону Приморского края от 19 декабря 2013 года № 327-КЗ "О субвенциях на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края" в части невключения в норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги коэффициента повышения заработной платы педагогических работников общеобразовательных организаций до средней заработной платы в Приморском крае, коэффициента удорожания стоимости образовательной услуги в связи с делением классов на группы при проведении занятий по отдельным учебным предметам.
В судебном заседании представитель администрации города Владивостока Б.Т.Н. заявление поддержала по указанным основаниям. При этом уточнила заявленные требования: просила признать недействующими пункты 1 - 3 приложения 1 к Закону Приморского края от 19 декабря 2013 года № 327-КЗ "О субвенциях на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края" в части невключения в норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги коэффициента повышения заработной платы педагогических работников общеобразовательных организаций до средней заработной платы в Приморском крае, коэффициента удорожания стоимости образовательной услуги в связи с делением классов на группы при проведении занятий по отдельным учебным предметам. В отношении признания недействующим приложения 2 заявление не поддерживается.
Представитель Законодательного Собрания Приморского края И.С.И. с заявлением не согласился и пояснил, что заявитель в обоснование своей позиции ссылается на часть 3 статьи 99 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" и считает, что указанная норма устанавливает обязательство Приморского края при определении нормативов расходов для определения размера субвенций местным бюджетам учитывать средства с учетом обеспечения уровня средней заработной платы педагогических работников за выполняемую ими учебную (преподавательскую) работу и другую работу, определяемого в соответствии с решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Вместе с тем в указанной норме речь идет не о нормативах расходов для определения размера субвенций местным бюджетам, которые определяются в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", а о нормативных затратах на оказание государственной или муниципальных услуг в сфере образования.
Муниципальные общеобразовательные организации города Владивостока являются бюджетными и автономными учреждениями.
В письме Министерства финансов Российской Федерации от 1 октября 2014 года № 02-01-09/49180 указано, что органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя в отношении муниципального учреждения, созданного муниципальным образованием, должны определить нормативные затраты на оказание муниципальных услуг, а также нормативные затраты на содержание имущества.
Содержащееся в Федеральном законе "Об образовании в Российской Федерации" понятия "нормативы, определяемые в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" и "нормативные затраты" не являются тождественными, в связи с чем ссылка заявителя в обоснование своей позиции на часть 3 статьи 99 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" не является корректной.
Статьей 3 оспариваемого Закона Приморского края установлено, что нормативы расходов для определения размера субвенций включают норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги с учетом коэффициентов удорожания стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги и норматив расходов на обеспечение учебного процесса. Норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги включает расходы на оплату труда работников муниципальных общеобразовательных организаций, начисления на выплаты по оплате труда в размерах, установленных действующим законодательством, а также расходы на обеспечение дополнительного профессионального образования.
Средний по Приморскому краю оклад педагогического работника муниципальной общеобразовательной организации на очередной финансовый год и плановый период с учетом объема установленной учебной нагрузки, используемый при расчете норматива стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги, ежегодно утверждается Администрацией Приморского края с учетом действующего законодательства.
Постановлением Администрации Приморского края от 20 декабря 2013 года № 494-па установлен средний по Приморскому краю оклад педагогического работника муниципальной общеобразовательной организации на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов в размере 13625 рублей.
Закон Приморского края не определяет размер заработной платы педагогических работников, используемый для определения размера субвенций местным бюджетам, и в связи с этим не может противоречить федеральному законодательству.
Частью 2 статьи 3 оспариваемого Закона Приморского края предусмотрено, что норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги определяется с учетом коэффициентов удорожания стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги, учитывающих различия в стоимости оказываемой педагогической услуги в зависимости от уровня общего образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, вида и направленности (профиля) реализуемых общеобразовательных программ.
Таблицей 1 приложения 1 к Закону Приморского края установлены коэффициенты удорожания стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги в зависимости от уровня общего образования. Указанные коэффициенты определены с учетом всей специфики каждого уровня образования, в том числе с учетом деления классов на группы.
Представители Администрации Приморского края с заявлением не согласились и пояснили, что Федеральным законом "Об образовании в Российской Федерации" установлены два вида нормативов: нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования, которые определяются учредителем государственного (муниципального) учреждения в целях выполнения государственного (муниципального) задания; нормативы финансового обеспечения государственных гарантий прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Часть 3 статьи 99 Федерального закона № 273-ФЗ, на которую ссылается заявитель в обоснование своего заявления, содержит требования как к нормативным затратам на оказание государственных услуг, определяемых учредителем, так и к нормативам, определяемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В связи с тем, что указанная норма определяет требования, в том числе к нормативным затратам на оказание муниципальных услуг, определяемых учредителем муниципальной образовательной организации, при этом средняя заработная плата педагогического работника для целей названной нормы определяется решениями органов местного самоуправления, то органы местного самоуправления при расчете нормативных затрат на оказание муниципальных услуг в сфере образования вправе самостоятельно учитывать требования вышеуказанной нормы и Указа Президента Российской Федерации.
Федеральный закон, устанавливая требование, согласно которому расходы на оплату труда педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций, включаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в нормативы, не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте Российской Федерации, на территории которого расположены такие общеобразовательные организации, механизм исполнения данного требования не регламентировал.
Согласно размещенным на официальном сайте Федеральной службы государственной статистики сведениям об уровне средней заработной платы педагогических работников учреждений общего образования по субъектам Российской Федерации за январь - сентябрь 2014 года средняя заработная плата по Приморскому краю составляет 31537 рублей, средняя заработная плата педагогических работников в организация муниципальной формы собственности Приморского края составляет 33464 рубля, отношение средней заработной платы по Приморскому краю и средней заработной платы педагогических работников организаций муниципальной формы собственности Приморского края составляет 106,1%.
Поскольку официальные статистические данные за четвертый квартал 2014 года отсутствуют, говорить о неисполнении органами государственной власти Приморского края требований части 3 статьи 99 Федерального закона № 273-ФЗ в 2014 году безосновательно.
Частью 2 статьи 99 Федерального закона № 273-ФЗ устанавливается принцип нормативного финансирования в расчете на одного обучающегося, а не на одного педагогического работника (один класс), что является основой требований заявителя.
Приведенная заявителем формула расчета средней заработной платы одного педагогического работника не используется в Методике расчета нормативов расходов для определения субвенций местным бюджетам из краевого бюджета на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного образования в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края.
Часть 2 статьи 99 Федерального закона № 273-ФЗ не указывает на необходимость при определении размера нормативов учитывать деление классов на группы при проведении занятий по отдельным учебным предметам.
Согласно пункту 1 приложения 1 к Закону Приморского края № 327-КЗ при расчете норматива стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги на одного учащегося учитываются коэффициенты удорожания ее стоимости. В том числе учитывается коэффициент удорожания в зависимости от уровня общего образования. Данный коэффициент удорожания определятся исходя из количества часов по базисному учебному плану, утвержденному приказом Министерства образования Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 1312.
Представители департамента образования и науки Приморского края с заявлением не согласились и дали аналогичные пояснения.
Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Н.Ф.А., полагавшей заявление удовлетворить частично, суд приходит к следующему.
В соответствии с пунктом "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания, образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу подпункта 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункта 3 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Частью 1 статьи 9 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами) (пункт 1).
В статье 99 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" установлены особенности финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования (далее Закон об образовании).
Согласно части 2 статьи 99 Закона об образовании нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом форм обучения, федеральных государственных требований (при их наличии), типа образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся, а также с учетом иных предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей организации и осуществления образовательной деятельности (для различных категорий обучающихся), за исключением образовательной деятельности, осуществляемой в соответствии с образовательными стандартами, в расчете на одного обучающегося, если иное не установлено настоящей статьей.
На основании части 3 статьи 99 указанного Закона нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования включают в себя затраты на оплату труда педагогических работников с учетом обеспечения уровня средней заработной платы педагогических работников за выполняемую ими учебную (преподавательскую) работу и другую работу, определяемого в соответствии с решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Расходы на оплату труда педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций, включаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в нормативы, определяемые в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте Российской Федерации, на территории которого расположены такие общеобразовательные организации.
Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" в целях дальнейшего совершенствования государственной социальной политики Правительству Российской Федерации поручено обеспечить доведение средней заработной платы педагогических работников образовательных учреждений общего образования до средней заработной платы в соответствующем регионе.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2012 года № 2190-р утверждена Программа поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012 - 2018 годы (далее - Программа).
В Приложении № 4 Программы установлена Динамика примерных (индикативных) значений соотношения средней заработной платы работников учреждений, повышение оплаты труда которых предусмотрено Указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 297 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" и от 1 июня 2012 года № 761 "О национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы", и средней заработной платы в субъектах Российской Федерации в 2012 - 2018 годах (агрегированные значения).
В пункте 10 указанной Динамики установлено сохранение средней заработной платы педагогических работников образовательных учреждений общего образования с 2012 по 2018 год на уровне 100% средней заработной платы в субъектах Российской Федерации.
В сноске к Приложению указано, что значения соотношений сформированы на основе оценочных данных Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, Министерства здравоохранения Российской Федерации, Министерства образования и науки Российской Федерации, Министерства культуры Российской Федерации, носят индикативный характер и могут быть уточнены в "дорожных картах" по мере реализации Программы.
Распоряжением Администрации Приморского края от 7 мая 2014 года № 142-ра, принятым в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" утвержден План мероприятий ("дорожной карты") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки" 2013 - 2018 годы". В пункте 2.5 "Показатели повышения эффективности и качества услуг в сфере общего образования, соотнесенные с этапами перехода к эффективному контракту" установлено отношение средней заработной платы педагогических работников образовательных организаций общего образования к средней заработной плате в регионе в размере 100% на период 2014 - 2018 годов (подпункт 2). Согласно Плану мероприятий необходимо обеспечить доведение в 2014 году средней заработной платы педагогических работников образовательных организаций общего образования до прогнозного значения средней заработной платы в Приморском крае 32907 рублей.
Распоряжением Администрации Приморского края от 7 ноября 2014 года № 292-ра внесены изменения в распоряжение Администрации Приморского края от 7 мая 2014 года № 142-ра, однако вышеуказанные цифры остались прежними.
В статье 3 оспариваемого Закона Приморского края от 19 декабря 2013 года № 327-КЗ установлены нормативы расходов для определения размера субвенции.
Оспариваемый Закон принят Законодательным Собранием Приморского края в пределах своих полномочий, опубликован в установленном порядке.
В части 1 статьи 3 указанного Закона установлено, что нормативы расходов для определения размера субвенций определяются на одного учащегося муниципальной общеобразовательной организации в год с учетом различий в стоимости оказываемой педагогической услуги в зависимости от нахождения муниципальных образовательных организаций в городских и сельских населенных пунктах, в том числе расположенных в местностях Приморского края, приравненных к районам Крайнего Севера.
Средний по Приморскому краю оклад педагогического работника муниципальной общеобразовательной организации на очередной финансовый год и плановый период с учетом объема установленной учебной нагрузки, используемый при расчете норматива стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги, ежегодно утверждается Администрацией Приморского края с учетом действующего законодательства.
Приложением 1 к Закону Приморского края от 19 декабря 2013 года № 327-КЗ является Методика расчета нормативов расходов для определения размера субвенций местным бюджетам из краевого бюджета на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края (далее - Методика для определения размера субвенций).
Приложением 2 к указанному Закону является Методика распределения субвенций между муниципальными образованиями Приморского края на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края, пункт 2 которой содержит формулу для определения объема субвенций, предоставляемых бюджетам муниципальных образований Приморского края.
Суд считает, что установленные в статье 3 и Приложении 1 оспариваемого Закона Приморского края нормативы расходов для определения размера субвенций должны соответствовать установленным части 2 статьи 99 Закона об образовании требованиям, то есть определяться по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом форм обучения, федеральных государственных требований (при их наличии), типа образовательных организаций, сетевой формы реализации образовательных программ и так далее.
В то же время по смыслу части 3 статьи 99 Закона об образовании расходы на оплату труда педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций, включаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в нормативы расходов для определения размера субвенций, не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте Российской Федерации, на территории которого расположены такие общеобразовательные организации.
Согласно части 3 статьи 3 оспариваемого Закона норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги, норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги с учетом коэффициентов удорожания стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги ежегодно утверждаются законом Приморского края о краевом бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Постановлением Администрации Приморского края от 20 декабря 2013 года № 494-па утвержден средний по Приморскому краю оклад педагогического работника муниципальной общеобразовательной организации на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов в размере 13625 рублей.
В Пункте 2 Приложения 1 Методики для определения размера субвенций установлена формула, по которой определяется норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги на одного учащегося в рублях в год (Ру (у)):

Ру(у) = (О x Е x S x V x Т x Свз x 12) / Нгр,

где:
Е - коэффициент увеличения фонда оплаты труда педагогического персонала на оплату труда административно-управленческого и учебно-вспомогательного персонала в размере 1,23;
О - средний по Приморскому краю оклад педагогического работника муниципальной общеобразовательной организации на очередной финансовый год и плановый период с учетом объема установленной учебной нагрузки, утвержденный Администрацией Приморского края;
S - коэффициент увеличения фонда оплаты труда административно-управленческого, педагогического и учебно-вспомогательного персонала на величину фонда надбавок и доплат, включая расходы на обеспечение дополнительного профессионального образования, в размере 1,35;
V - коэффициент увеличения фонда оплаты труда административно-управленческого, педагогического и учебно-вспомогательного персонала за работу в сельских населенных пунктах в размере 1,25;
Т - районный коэффициент, надбавка за работу в южных районах Дальнего Востока или местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в размерах, установленных действующим законодательством;
Свз - начисления на выплаты по оплате труда административно-управленческого, педагогического и учебно-вспомогательного персонала в размерах, установленных действующим законодательством;
12 - количество месяцев в году;
Нгр - нормативная наполняемость классов.
В обоснование своей позиции администрация города Владивостока указывает, что согласно Методике в нормативе стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги на одного учащегося для городского округа учтена средняя заработная плата педагогических работников в размере 29430 рублей, которая складывается из среднего по Приморскому краю оклада педагогического работника, коэффициента увеличения фонда оплаты труда педагогического персонала на величину фонда надбавок и доплат, районного коэффициента, надбавки за работу в южных районах Дальнего Востока, что меньше на 3477 рублей прогнозного значения средней заработной платы в Приморском крае в размере 32907 рублей.
Однако суд соглашается с мнением представителей заинтересованных лиц, что администрация города Владивостока учитывает не все элементы этой формулы, тем самым занижая размер заработной платы педагогов в городе Владивостоке. Заявителем не учитывается элемент формулы V - коэффициент увеличения фонда оплаты труда административно-управленческого, педагогического и учебно-вспомогательного персонала за работу в сельских населенных пунктах в размере 1,25. Применение этого коэффициента является необходимым, так как на территории города Владивостока находятся и сельские населенные пункты: с. Береговое, пос. Попова, пос. Рейнеке, пос. Русский, пос. Трудовое, в которых также имеются муниципальные общеобразовательные организации.
Из представленных заявителем и заинтересованными лицами сведений об уровне средней заработной платы педагогических работников образовательных учреждений общего образования в организациях государственной и муниципальной форм собственности за январь - сентябрь 2014 года усматривается, что при средней заработной плате по Приморскому краю 31537 рублей 30 копеек и прогнозной 32907 рублей средняя заработная плата педагогических работников муниципальных учреждений общего образования по Владивостокскому городскому округу составила 34961 рубль 50 копеек, а по Приморскому краю - 33729 рублей. Таким образом, в течение 9 месяцев 2014 года выполнялось требование закона о том, что расходы на оплату труда педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций, включаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в нормативы расходов для определения размера субвенций не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте Российской Федерации, на территории которого расположены такие общеобразовательные организации. Статистические данные за 12 месяцев 2014 года по заработной плате педагогов еще не известны.
Поэтому суд считает, что установленная в Приложении 1 оспариваемого Закона Приморского края Методика расчета нормативов расходов для определения размера субвенций местным бюджетам не противоречит части 3 статьи 99 Закона об образовании.
Заявление в этой части является необоснованным и не подлежит удовлетворению.
Обсуждение вопроса о недостаточном выделении размера субвенций Владивостокскому городскому округу из бюджета Приморского края на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного образования находится вне рамок рассматриваемого дела.
В то же время нельзя согласиться с мнением представителя Законодательного Собрания и иных заинтересованных лиц, что коэффициенты удорожания стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги в зависимости от уровня общего образования определены с учетом всей специфики каждого уровня образования, в том числе с учетом деления классов на группы.
По смыслу части 2 статьи 99 Закона об образовании нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования определяются не только по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, но и с учетом федеральных государственных требований (при их наличии).
Приказом Министерства образования Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 1312 (в редакции от 1 февраля 2012 года) утвержден федеральный базисный учебный план и примерные учебные планы для образовательных учреждений Российской Федерации, реализующих программы общего образования.
Согласно этому плану в рамках начального общего и основного общего образования при проведении учебных занятий по "Иностранному языку" (2 - 9 классы), "Технологии" (5 - 9 классы), а также по "Информатике и ИКТ", "Физике" и "Химии" (во время проведения практических занятий) осуществляется деление классов на две группы: в городских образовательных учреждениях при наполняемости 25 и более человек, в сельских - 20 и более человек.
В рамках среднего (полного) общего образования также при проведении занятий по "Иностранному языку", "Технологии", "Физической культуре", а также по "Информатике и ИКТ", "Естествознанию", "Физике" и "Химии" (во время проведения практических занятий) осуществляется деление классов на две группы: в городских образовательных учреждениях при наполняемости 25 и более человек, в сельских - 20 и более человек. При наличии необходимых условий и средств для организации профильного обучения, в том числе изучения элективных учебных предметов, возможно деление на группы классов с меньшей наполняемостью.
При определении коэффициентов удорожания стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги в зависимости от уровня общего образования, законодатель Приморского края, устанавливая количество часов по каждому уровню образования, использовал вышеуказанный базисный учебный план.
В судебном заседании представители Законодательного Собрания Приморского края, Администрации Приморского края, департамента образования и науки Приморского края в нарушение статьи 249 ГПК РФ не представили суду доказательства, что установленные в Таблице 1 пункта 1 Приложения 1 к оспариваемому Закону Приморского края коэффициенты удорожания стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги в зависимости от уровня образования учитывают федеральное государственное требование о разделении класса на группы при проведении отдельных учебных занятий.
Между тем, в Методических рекомендациях по определению нормативов бюджетного финансирования основных общеобразовательных программ, изложенных в письме от 29 июня 2006 года № АФ-157/02, Министерство образования Российской Федерации установило порядок расчета норматива расходов на реализацию государственного образовательного стандарта общего образования.
В пункте 1.2 Методических рекомендаций указано, что норматив расходов на реализацию государственного образовательного стандарта общего образования в расчете на одного обучающегося определяется на основе стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги, а также коэффициентов удорожания стоимости педагогической услуги.
В таблице 1 "Коэффициенты удорожания в зависимости от различных факторов" одним из таких коэффициентов указано удорожание от деления классов на группы для каждого уровня образования. Коэффициенты удорожания по ступеням (уровням) общего образования представлены в таблице 3 (приложение № 1 к Методическим указаниям).
Сравнительный анализ Приложения 1 оспариваемого Закона Приморского края и Приложения № 1 к Методическим указаниям Министерства образования и науки Российской Федерации позволяет сделать вывод, что законодатель Приморского края при установлении коэффициентов удорожания стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги в зависимости от уровня общего образования использовал коэффициенты, предложенные Министерством образования и науки Российской Федерации, без учета коэффициентов удорожания в зависимости от деления классов на группы. Тем самым опровергаются возражения представителей заинтересованных лиц, что коэффициенты удорожания в зависимости от уровня общего образования определены с учетом всей специфики каждого уровня образования, в том числе с учетом деления классов на группы.
Пунктом 1.2 Методических рекомендаций опровергается утверждение представителей заинтересованных лиц, что деление классов на группы влияет только на часовую нагрузку преподавателей, в связи с чем установление коэффициента удорожания в зависимости от деления классов на группы не может быть использовано в расчете на одного обучающегося.
Методические рекомендации, изложенные в письме Министерства образования и науки Российской Федерации от 29 июня 2006 года, являются действующими и рекомендованы к использованию.
Суд приходит к выводу, что установленные в пункте 1 Приложения 1 к оспариваемому Закону Приморского края нормативы расходов не обеспечивают в полном объеме финансирование реализации общеобразовательной программы, что противоречит части 2 статьи 99 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации".
Заявление в этой части подлежит удовлетворению.
В то же время представленные в пункте 2 Приложения 1 нормативы не затрагивают коэффициентов удорожания. Коэффициенты удорожания, содержащиеся в пункте 3 Приложения 1, установлены на воспитанников дошкольных учреждений, где отсутствует деление класса на группы. Оснований для признания недействующими пунктов 2 и 3 Приложения 1 нет.
В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Руководствуясь ст. ст. 194 - 198, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление администрации города Владивостока о признании недействующими в части приложений 1 и 2 к Закону Приморского края от 19 декабря 2013 года № 327-КЗ "О субвенциях на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края" удовлетворить частично.
Признать недействующим со дня вступления в законную силу решения пункт 1 Приложения 1 к Закону Приморского края от 19 декабря 2013 года № 327-КЗ "О субвенциях на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края" в части невключения в норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги коэффициент удорожания стоимости образовательной услуги в связи с делением классов на группы при проведении занятий по отдельным учебным предметам.
В остальной части в удовлетворении заявления отказать.
Сообщение о решении после вступления его в законную силу подлежит опубликованию Законодательным Собранием Приморского края в печатных изданиях, в которых официально был опубликован Закон Приморского края от 19 декабря 2013 года № 327-КЗ "О субвенциях на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края".
На решение может быть подана апелляционная жалоба или принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи жалобы или представления в Приморский краевой суд.


------------------------------------------------------------------