ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРИМОРСКАЯ МЕЖРАЙОННАЯ ПРИРОДООХРАННАЯ ПРОКУРАТУРА

ПРОТЕСТ
от 21 апреля 2014 г. № 7-3-2014/35/2578

НА ПУНКТЫ 1.1.2, 1.2, 1.3, 1.5, 1.4
ПРИКАЗА ОТ 21.03.2014 № 31

21 марта 2014 года департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края издан приказ № 31 "О внесении изменений в приказ департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края от 18 апреля 2013 года № 71 "Об утверждении административного регламента департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края по исполнению государственной функции по осуществлению регионального государственного экологического надзора на территории Приморского края при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору".
Пункты 1.1.2, 1.2, 1.3, 1.5 приказа от 21.03.2014 № 31 противоречат требованиям действующего законодательства и подлежат отмене по следующим основаниям.
Согласно п. 1.1.2 оспариваемого приказа, пункт 3 раздела I приказа Департамента от 18.04.2013 № 71 дополнен новым абзацем следующего содержания:
"Методические рекомендации по проведению рейдовых мероприятий в целях выявления мест несанкционированного размещения твердых бытовых отходов на территории Приморского края", утвержденные приказом департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края № 27 от 6 марта 2014 г.
В пункте 3 раздела I Административного регламента, утвержденного приказом от 18.04.2013 № 71, установлен перечень нормативных правовых актов, регулирующих исполнение государственной функции.
Вместе с тем, приказ департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края № 27 от 6 марта 2014 г. не является нормативным правовым актом.
Согласно п. 1 Методических рекомендаций, утвержденных приказом департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края № 27 от 6 марта 2014 г., данный правовой акт предназначен для использования в деятельности отдела государственного надзора департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края, то есть, не рассчитан и не порождает правовых последствий для неопределенного круга лиц.
Приказ департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края № 27 от 6 марта 2014 г. официально не опубликован в порядке, утвержденном постановлением Губернатора Приморского края от 18.06.2008 № 47-пг "О порядке опубликования и вступления в силу правовых актов Губернатора Приморского края, Администрации Приморского края и иных органов исполнительной власти Приморского края".
Согласно Постановлению Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной) и (или) не опубликованные в предусмотренном порядке, не влекут правовых последствий как не имеющие юридической силы и не могут регулировать соответствующие правоотношения.
Кроме того, согласно постановлению Администрации Приморского края от 29.11.2012 № 368-па "О переименовании управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края и об утверждении Положения о департаменте природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края", департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края не наделен полномочиями на принятие нормативных правовых актов, за исключением Административного регламента исполнения государственной функции в соответствии с Постановлением Администрации Приморского края от 05.10.2011 № 249-па "О разработке и утверждении Административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг".
Включением в перечень нормативных правовых актов, регулирующих осуществление регионального государственного экологического надзора правового акта, не являющегося нормативным правовым актом установлено требование, согласно которому компетенция должностных лиц департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края, осуществляющих региональный государственный экологический надзор, определяется по формуле "вправе" - диспозитивно устанавливается возможность совершения органом государственной власти (его должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.
Таким образом, п. 1.1.2 приказа от 21.03.2014 № 31 содержит коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом "б" п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96, - определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.
Также установлено, что согласно п. 1.2 приказа Департамента от 21.03.2014 № 31, пункт 4.4 раздела I приказа Департамента от 18.04.2013 № 71 дополнен после слов "проведение проверок указанных лиц" словами "проведения рейдовых мероприятий в целях выявления мест несанкционированного размещения отходов".
Согласно п. 4.4. приказа Департамента от 18.04.2013 № 71, предметом регионального государственного надзора в области обращения с отходами является деятельность департамента, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Приморского края в области обращения с отходами, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.
Таким образом, п. 1.2 приказа Департамента от 21.03.2014 № 31 деятельность по проведению рейдовых мероприятий утверждается в качестве средства осуществления регионального государственного экологического надзора.
Однако, в соответствии с ч. 1 ст. 65 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", государственный экологический надзор осуществляется посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.
В соответствии со ст. 25 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", государственный надзор в области обращения с отходами осуществляется посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.
Осуществление государственного экологического надзора, а также государственного надзора в области обращения с отходами посредством проведения рейдовых мероприятий федеральными законами не предусмотрено.
Кроме того, в соответствии с ч. 5 ст. 65 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", ч. 2 ст. 25 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" к отношениям, связанным с осуществлением государственного экологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", государственный контроль (надзор) осуществляется посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
В соответствии с п. 5 ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", мероприятие по контролю - действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном настоящим федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.
Согласно ст. ст. 9, 12 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предусмотрено проведение плановых и внеплановых проверок по осуществлению государственного контроля (надзора).
Осуществление государственного экологического надзора посредством проведения рейдовых мероприятий Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не предусмотрено.
Анализ правовых норм показывает, что п. 1.2 приказа Департамента от 21.03.2014 № 31 заполнен законодательный пробел при помощи подзаконного акта.
Пунктом 1.3 приказа Департамента от 21.03.2014 № 31 в раздел I приказа Департамента от 18.04.2013 № 71 дополнен абзацем пятым следующего содержания: "проводить рейдовые мероприятия в целях выявления мест несанкционированного размещения отходов на основании распоряжения директора (заместителя директора) департамента, с указанием населенного пункта и маршрута территории, подлежащей обследованию".
Пунктом 5.5 приказа Департамента от 18.04.2013 № 71 установлены обязанности должностных лиц при осуществлении регионального государственного экологического надзора.
Пунктом 1.5 приказа Департамента от 21.03.2014 № 31 абзац шестой пункта 5.5 раздела I приказа Департамента от 18.04.2013 № 71 после слов "проводить проверку" дополнен словами "и рейдовые мероприятия".
Тем самым в абзаце шестом установлена обязанность должностных лицам при осуществлении регионального государственного экологического надзора проводить не только проверки, но и рейдовые мероприятия.
В соответствии с п. 3 постановления Администрации Приморского края от 05.10.2011 № 249-па "О разработке и утверждении Административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг", Административные регламенты не должны содержать полномочия органов исполнительной власти Приморского края, не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, законами Приморского края, нормативными правовыми актами Губернатора Приморского края и Администрации Приморского края, а также ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций, за исключением случаев, когда возможность и условия введения таких ограничений прямо предусмотрены Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.
Согласно ст. 66 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", ст. 5 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, полномочиями по проведению рейдовых мероприятий при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) не наделены.
Анализ правовых норм показывает, что п. 1.3, п. 1.5 приказа Департамента от 21.03.2014 № 31 заполнен законодательный пробел при помощи подзаконного акта.
В соответствии с ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", постановления Администрации Приморского края от 29.11.2012 № 368-па "О переименовании управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края и об утверждении Положения о департаменте природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края", департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края не наделен полномочиями на издание нормативных правовых актов, в том числе заполняющих законодательные пробелы.
Таким образом, п. 1.2, п. 1.3, п. 1.5 приказа Департамента от 21.03.2014 № 31 не только противоречат ч. 1 ст. ст. 65, 66 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", ст. 25 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", п. 1, п. 5 ст. 2, ст. 5 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", но и содержат в себе коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом "е" п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96, - заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий.
Также п. 1.4 приказа Департамента от 21.03.2014 № 31 установлено требование, считать абзацы с пятого по одиннадцатый абзацами с шестого по двенадцатый соответственно.
Поскольку п. 1.3 приказа Департамента от 21.03.2014 № 31, которым введен дополнительный абзац в п. 5.5 раздела I приказа Департамента от 18.04.2013 № 71, и повлекший увеличение количества абзацев, содержит коррупциогенный фактор и подлежит исключению, необходимости в п. 1.4 приказа Департамента от 21.03.2014 № 31 не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 9.1, 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",

предлагаю:

1. Привести в соответствие с действующим федеральным и краевым законодательством РФ и устранить коррупциогенные факторы в приказе департамента природных ресурсов и охране окружающей среде Приморского края от 21.03.2014 № 31 путем исключения п. 1.1.2, п. 1.2, п. 1.3, п. 1.5, п. 1.4.
2. Настоящий протест подлежит рассмотрению не позднее, чем в 10-дневный срок с момента его поступления.
3. О результатах рассмотрения протеста прошу немедленно сообщить прокурору в письменной форме.
4. О месте и времени рассмотрения протеста уведомить Приморского межрайонного природоохранного прокурора.

Прокурор,
старший советник юстиции
В.В.КОЛЕСНИКОВ


------------------------------------------------------------------