ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРИМОРСКАЯ МЕЖРАЙОННАЯ ПРИРОДООХРАННАЯ ПРОКУРАТУРА

ПРОТЕСТ
от 18 апреля 2014 г. № 7-3-2014/32/2550

НА ПУНКТЫ 2.1.3, 2.2.11, 2.2.18, 3.7, 3.10, 3.11,
3.13, 3.14, 3.16, 3.17, 3.18, 4.1.3, 4.1.4, 5.1, 5.2
РЕШЕНИЯ ДУМЫ НАДЕЖДИНСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА
ОТ 26.11.2013 № 29 "О ПОЛОЖЕНИИ "ОБ ОРГАНИЗАЦИИ
УТИЛИЗАЦИИ И ПЕРЕРАБОТКИ БЫТОВЫХ И ПРОМЫШЛЕННЫХ
ОТХОДОВ НАДЕЖДИНСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА

26 ноября 2013 года Думой Надеждинского муниципального района принято решение "О положении "Об организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории Надеждинского муниципального района" (далее - решение Думы).
Указанное решение опубликовано 14 декабря 2013 года в официальном источнике Думы Надеждинского района Приморского края - газете "Трудовая слава" № 49(10356).

Пункты 2.1.3, 2.2.11, 2.2.18, 3.7, 3.10, 3.11, 3.13, 3.14, 3.15, 3.16, 3.17, 3.18, 4.1.3, 4.1.4, 5.1, 5.2 2.10, 2.12. 4.4.4 указанного нормативно-правового акта противоречат требованиям федерального законодательства и подлежат отмене, в силу следующего.
Приморской межрайонной природоохранной прокуратурой в пределах полномочий и на основании статьи 3 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" проведена антикоррупционная экспертиза указанного решения Думы.

По результатам экспертизы, установлено, что пункты 2.1.3, 2.2.18, 3.13, 4.1.4 указанного решения Думы противоречат требованиям ст. 6 Федерального закона от 5 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции", ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", поскольку установленные указанными пунктами положения о возможности осуществления администрацией Надеждинского муниципального района "иных полномочий", возможность переработки и утилизации "иных видов" отходов, а также финансирование расходов на организацию утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории района за счет "других" поступлений является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения.
Подпункт "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, относит необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения, к числу коррупциогенных факторов.
Также коррупциогенные факторы содержат такие пункты решения Думы, как 2.2.11, 3.10, 3.11, 3.17, 3.18, поскольку, нормами указанных пунктов подтверждается факт принятия нормативного правового акта за пределами компетенции (п. "д" пункта 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов").
Кроме того, указанные пункты противоречат требованиям федерального законодательства.
Так, пунктом 2.2.11 к полномочиям администрации Надеждинского муниципального района Приморского края в нарушение требований ст. ст. 15, 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 7 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", ст. 8 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", ст. 3 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а также Устава Надеждинского муниципального района (принятого решением Думы Надеждинского района Приморского края от 19.04.2005 № 77) Думой района отнесены полномочия по осуществлению систематического контроля за деятельностью специализированных предприятий, обеспечивающих утилизацию и переработку бытовых и промышленных отходов на территории Надеждинского района, т.е. хозяйствующих субъектов.
Пунктом 3.7 данного решения Думы установлено, что выбор мест строительства (реконструкции) объектов по утилизации и переработке отходов осуществляется на основе специальных исследований, при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам и положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Данный пункт противоречит требованиям ст. 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", поскольку обязательной государственной экологической экспертизе федерального уровня подлежит проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V класса опасности, и деятельность по утилизации и переработке отходов к указанным видам деятельности не относится.
Также, требования данной нормы противоречат ст. 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", п. 1.2 постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 года № 74 "О введение в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", во взаимосвязи с требованиями ч. 5 ст. 31 Земельного кодекса РФ, согласно которой, результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны, то есть выбор места размещения объекта не подразумевает наличия положительного санитарно-эпидемиологического заключения, а возлагает на инициатора выбора земельного участка учет требований санитарного законодательства, связанных с установлением санитарно-защитных зон соответствующих предприятий.
Пунктом 3.10 на владельцев, пользователей или собственников земельных участков, на которых расположены бытовые и промышленные отходы, возложена обязанность по осуществлению мониторинга состояния земель. В указанной части данный пункт решения Думы противоречит требованиям ст. ст. 42, 43, 67 Земельного кодекса, Постановлению Правительства РФ от 28.11.2002 № 846 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель", а также требованиям ст. 209 ГК РФ, поскольку, указанными нормами закона на собственников земельных участков, землевладельцев и арендаторов земель в Российской Федерации обязанности по осуществлению мониторинга земель не возлагаются, полномочиями по осуществлению государственного мониторинга земель в Российской Федерации наделены федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
Кроме того, указанные выше пункты 3.7 и 3.10 содержат коррупциогенный фактор, поскольку налагают завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права, а именно устанавливают неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к организациям (пп. "а") ч. 4 Постановления Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов").
По аналогичным критериям установлено, что коррупциогенным фактором обладает пп. 3.11 решения Думы, поскольку в соответствии с данным пунктом на собственников, владельцев и пользователей земельных участков в границах Надеждинского муниципального района Приморского края возложены обязанности по определению совместно с администрациями сельских поселений порядка и условий проведения работ по санации отходов и рекультивации земель. Однако, учитывая права собственников земельных участков и лиц, являющихся землепользователями, закрепленных в ст. 209 ГК РФ, ст. 42 Земельного кодекса РФ обязанность у указанных лиц на выполнение условий, обозначенных решением Думы отсутствует.
Данные обстоятельства также подтверждаются положениями п. 8 Постановления Правительства Российской Федерации от 11.07.2002 № 514 "Об утверждении положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства", согласно которому проекты рекультивации нарушенных земель, в том числе в виде загрязнения отходами производства и потребления утверждаются собственниками земельных участков, землепользователями и (или) землевладельцами,
Пунктом 3.14 решения Думы на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих на территории Надеждинского муниципального района деятельность по утилизации и переработке бытовых и промышленных отходов, возложена обязанность работать с организациями, имеющими согласованные проекты нормативов образования отходов, а также утвержденные лимиты на их размещение.
Данный пункт несет в себе коррупциогенный фактор, связанный с заполнением законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона (п. "е" ч. 3 Постановления Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов").
Данный вывод основан на анализе норм ст. 421 ГК РФ, ст. ст. 3, 21 - 24 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", а также ст. ст. 11, 16 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", в соответствии с которыми, не только хозяйствующие субъекты, работающие с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, дислоцирующимися на территории Надеждинского района, должны иметь в наличии нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, но и сами субъекты предпринимательской деятельности должны обладать такими документами. Причем, не все виды деятельности таких предприятий в районе могут быть в сфере обращения с отходами производства и потребления. Таким образом, нельзя устанавливать обязанность, вмешиваясь в осуществление предпринимательской деятельности, ставя под сомнение свободу договора.
Пункт 3.16 не в полной мере отвечает требованиям действующего законодательства, поскольку возлагает на собственников жидких бытовых отходов заключать договоры на сбор, вывоз и утилизацию и переработку таких отходов с лицензированными предприятиями. Между тем, в соответствии с требованиями ст. ст. ст. 1, 9 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и п. 30 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" к обязательным видам деятельности, подлежащим лицензированию, относится исключительно деятельность, связанная с обезвреживанием и размещением отходов I - IV классов опасности.
Таким образом, пунктом 3.16 муниципального правового акта не только неверно истолкованы нормы федерального законодательства, но также в данной норме решения Думы имеет место коррупциогенный фактор, связанный с завышением требований к собственникам жидких бытовых отходов, а также к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, реализующим право на осуществление деятельности, связанной со сбором, транспортировкой и утилизацией жидких бытовых отходов в части необходимости иметь лицензию, получение которой в соответствии с Федеральным законом № 99-ФЗ не требуется.
То есть, пункт 3.16 решения Думы принят в нарушение требований п. 13 ст. 7 Федерального закона "О противодействии коррупции", которым установлен запрет на установление необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности.
Пункт 3.17 решения Думы принят в нарушение требований ст. 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 5, ч. 3 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", поскольку принят с превышением, установленных законом полномочий, так как законодатель организацию государственного учета и отчетности в области обращения с отходами относит к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами. Порядок предоставления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов установлен приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 16.02.2010 № 30, в соответствии с которым, такую отчетность хозяйствующие субъекты предоставляют ежегодно в уведомительном порядке в территориальные органы Росприроднадзора.
Соответственно, при установлении данного пункта также имеет место коррупциогенный фактор, связанный с принятием нормативного правового акта за пределами компетенции (п. "д" пункта 3 Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов").
Обязанность, установленная п. 3.18 решения Думы о необходимости субъектами хозяйственной деятельности, осуществляющими утилизацию и переработку промышленных отходов во вторичное сырье, уведомлять администрацию района о заключенных договорах на переработку бытовых и промышленных отходов в течение 3-х дней с момента заключения соответствующего договора принята с нарушением требований ст. 8 Конституции РФ в части нарушения прав на свободу осуществления экономической деятельности, а также ст. 421 ГК РФ, ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, ст. 7 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", ст. 8 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", ст. 3 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Устава Надеждинского муниципального района в части осуществления контрольных функций за осуществлением экономической деятельности.
Данные выводы также основаны на положениях Постановления Пленума ВАС РФ от 14.03.2014 № 16 "О свободе договора и ее пределах".
Пункт 4.1.3 решения Думы принят с нарушением требований ч. 2 ст. 9 Бюджетного кодекса РФ и ч. 5 ст. 35 Устава Надеждинского муниципального района, поскольку финансирование администрации Надеждинского района и ее органов осуществляется за счет средств бюджета Надеждинского района.
Пункты 5.1 и 5.2 решения Думы противоречат требованиям ст. 23 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", ст. 16 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ (ред. от 25.11.2013) "Об отходах производства и потребления", Постановлению Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия".
Кроме того, указанные пункты приняты за пределами полномочий, предоставленных органам местного самоуправления, в соответствии со ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, поскольку к полномочиям органов местного самоуправления не отнесено решение вопросов местного значения, связанных с установлением платных услуг в границах муниципального образования.
В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
На основании вышеизложенного, в соответствии со ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",

требую:

1. Пункты 2.1.3, 2.2.11, 2.2.18, 3.11, 3.14, 3.17, 3.18, 4.1.3, 5.1, 5.2 решения Думы Надеждинского муниципального района от 26.11.2013 № 29 "О положении "Об организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории Надеждинского муниципального района" - отменить как незаконные.
2. Пункты 3.7, 3.10, 3.16 решения Думы Надеждинского муниципального района от 26.11.2013 № 29 "О положении "Об организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории Надеждинского муниципального района" привести в соответствие с требованиями действующего законодательства.
3. Рассмотреть настоящий протест на ближайшем заседании Думы Надеждинского муниципального района Приморского края.
4. О месте и времени рассмотрения протеста заблаговременно уведомить Приморского межрайонного природоохранного прокурора для обеспечения участия в его рассмотрении протеста.
5. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно уведомить Приморского межрайонного природоохранного прокурора в письменной форме.

Приморский межрайонный природоохранный прокурор,
старший советник юстиции
В.В.КОЛЕСНИКОВ


------------------------------------------------------------------