АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПРИМОРСКОГО КРАЯ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 15 апреля 2014 г. № А51-36310/2013

(извлечение)

Резолютивная часть решения объявлена 08.04.2014
Полный текст решения изготовлен 15.04.2014
Арбитражный суд Приморского края
рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению индивидуального предпринимателя С.Ю.А. (ИНН <...>, ОГРНИП <...>, дата государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя 27.04.2010)
к Думе Находкинского городского округа (ИНН <...>, ОГРН <...>, дата регистрации 19.12.2002), администрации Находкинского городского округа (ИНН <...>, ОГРН <...>, дата регистрации 04.10.2002)
третье лицо - управление Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю
об оспаривании нормативного акта,

установил:

индивидуальный предприниматель С.Ю.А. (далее - заявитель, предприниматель) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействующей части 3 статьи 5 Положения об организации транспортного обслуживания населения на территории Находкинского городского округа, утвержденного решением решения Думы г. Находка Приморского края от 29.06.2005 № 424, а также о признании недействующими пунктов 1.1, 1.2 Порядка проведения квалификационного отбора на право оказания услуг пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения на территории Находкинского городского округа, утвержденного постановлением администрации Находкинского городского округа от 05.11.2009 № 1711.
Третье лицо, извещенное надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явилось, отзыв представило, просило рассмотреть дело в отсутствие представителей управления. Поскольку суд не усматривает препятствий для проведения судебного заседания, то оно проводится в отсутствие представителей третьего лица в порядке части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Предприниматель в судебном заседании требования поддержал, указав на то, что с требованиями, устанавливающими основания проведения квалификационного отбора, содержащимися в части 3 статьи 5 Положения, пунктах 1.1, 1.2 Порядка, заявитель не согласен, считает, что они грубо нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, в сфере пассажирских перевозок на маршрутах регулярного сообщения в Находкинском городском округе и противоречат требованиям Федерального закона № 135-ФЗ "О защите конкуренции", так как у лиц, желающих на законных основаниях осуществлять на территории Находкинского городского округа пассажирские перевозки, это право может возникнуть, по истечении срока уже заключенных договоров, т.е. не ранее чем через 5 лет с момента проведения квалификационного отбора, а может и вовсе не возникнуть, ввиду того, что договором, заключаемым между администрацией Находкинского городского округа и перевозчиками по результатам квалификационного отбора, предусмотрена возможность его продления на неопределенный срок. Данные факты свидетельствуют о создании администрацией Находкинского городского округа незаконной монополии в сфере пассажирских перевозок на территории Находкинского городского округа.
Кроме того, предприниматель пояснил, что согласно информации администрации Находкинского городского округа, последний квалификационный отбор был проведен в 18.12.2009, однако в тот период предприниматель не мог участвовать в квалификационном отборе, поскольку у него отсутствовала лицензия, позволяющая осуществлять деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом. В настоящее время предприниматель имеет лицензию, но не может осуществлять данный вид деятельности, поскольку согласно ответу администрации Находкинского городского округа он не участвовал в квалификационном отборе в 2009 году и с ним не заключен договор.
Таким образом, администрация Находкинского городского округа, по мнению заявителя, установив себе исключительные полномочия в сфере организации пассажирских перевозок, в частности в вопросах по открытию маршрутов, в вопросах проведения квалификационного отбора, не определив перечень лиц, имеющих право обратиться с такими вопросами, не утвердив порядок проведения дополнительного квалификационного отбора, организации нового маршрута, в том числе на основании предложений лиц, желающих, осуществлять пассажирские перевозки на территории Находкинского городского округа, создала дискриминационные условия для лиц, желающих осуществлять пассажирские перевозки на территории Находкинского городского округа, ввела ограничения в отношении осуществления пассажирских перевозок на территории Находкинского городского округа, что недопустимо в силу пунктов 1, 2, 8 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Дума требования не признает. Указала, что действующим законодательством на органы местного самоуправления возложены организационно-правовые, организационно-технические и распорядительные функции в сфере организации транспортного обслуживания населения. В связи с тем, что федеральное законодательство не содержит конкретного перечня способов и форм регулирования вопросов транспортного обслуживания населения, органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять их своими актами. Дума в принятом нормативном правовом акте распределила полномочия органов местного самоуправления Находкинского городского округа и определила условия организации транспортного обслуживания населения на территории Находкинского городского округа. Кроме того, в целях обеспечения публичного порядка законодатель может ограничивать права и свободы в сфере экономики, в том числе устанавливать особые требования к доступу на рынок определенных услуг. Учитывая изложенное, органы местного самоуправления могут ограничивать и контролировать деятельность хозяйствующих субъектов, осуществляющих пассажирские перевозки в части, касающейся соблюдения требований безопасности дорожного движения. Таким образом, сам по себе квалификационный отбор перевозчиков не оказывает влияния на конкуренцию, поскольку каждый хозяйствующий субъект самостоятельно принимает решение об участии в квалификационном отборе, все участники равны между собой, самостоятельные действия каждого из участников квалификационного отбора будут влиять на результаты квалификационного отбора и победителем будет определен лучший из перевозчиков, то есть более конкурентоспособный.
Полагает, что положения оспариваемых правовых актов приняты в пределах компетенции органов местного самоуправления, не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Администрация заявление также отклонила, указав, что реализация полномочий по регулированию деятельности на автомобильном транспорте осуществляется, в том числе посредством решения вопросов о создании и согласовании регулярных автобусных маршрутов на территории Находкинского городского округа, о порядке привлечения на них перевозчиков, обязанность органов местного самоуправления обеспечивать безопасность пассажирских автобусных перевозок вытекает из норм федерального законодательства. Положения оспариваемых правовых актов направлены на неопределенный круг лиц, распространяются на всех потенциальных перевозчиков, и не ограничивают прав заявителя по сравнению с иными перевозчиками и не свидетельствуют о том, что предприниматель поставлен с ними в неравное положение. При таких обстоятельствах довод заявителя о том, что для доступа предпринимателя к оказанию услуг по перевозке пассажиров достаточно регистрации в качестве индивидуального предпринимателя и обладания лицензией на право ведения соответствующей деятельности, в силу чего оспариваемые положения правовых актов нарушают его права, основан на неверном понимании действующего законодательства.
Третье лицо, как следует из представленного отзыва, поддержало позицию ответчиков, указав при этом на то, что Дума и администрация Находкинского городского округа, являющиеся органами местного самоуправления, приняли, Положение и Порядок в пределах предоставленных им полномочий, так как они вправе самостоятельно урегулировать вопросы, связанные с организацией транспортного обслуживания населения муниципального образования, в том числе самостоятельно определять на конкурсной основе перевозчиков, обслуживающих городские маршруты пассажирского транспорта, устанавливать условия конкурсного отбора, срок действия договоров, заключаемых по результатам такого отбора. Таким образом, нормы Положения и Порядка, оспариваемые заявителем, не создают преимущественных условий участия в конкурсе и дискриминационных условий доступа на товарный рынок пассажирских перевозок Находкинского городского округа, так как в равной степени распространяются на всех перевозчиков, следовательно, не ограничивают конкуренцию.
Из материалов дела судом установлено, что Думой г. Находка 29.06.2005 принято решение № 424 "Об утверждении Положения об организации транспортного обслуживания населения на территории Находкинского городского округа".
Согласно части 3 статьи 5 указанного Положения при осуществлении нерегулярных перевозок перевозчик должен пройти аккредитацию в администрации Находкинского городского округа, путем предоставления копии лицензии на перевозку пассажиров и лицензионных карточек на автотранспортные средства, данные о наличии автотранспортных средств, адрес и телефон автопредприятия, фамилия, имя, отчество руководителя.
Администрацией Находкинского городского округа Приморского края 05.11.2009 принято постановление № 1711 "Об утверждении Порядка проведения квалификационного отбора на право оказания услуг пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения на территории Находкинского городского округа".
Согласно пункту 1.1 Порядка решение о проведении квалификационного отбора принимается администрацией Находкинского городского округа.
Пункт 1.2 Порядка предусматривает, что квалификационный отбор проводится по истечении срока договора, заключенного с перевозчиком на право оказания услуг пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения на территории Находкинского городского округа, а также в случае досрочного расторжения такого договора и по необходимости в случаях организации новых маршрутов.
Предприниматель, посчитав, что часть 5 статьи 3 Положения и пункты 1.1 и 1.2 Порядка не соответствуют закону и нарушают его права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Исследовав материалы дела, оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований предпринимателя по следующим основаниям.
По правилам части 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания нормативного правового акта недействующим необходимо наличие совокупности условий, в том числе: оспариваемый акт должен не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и должен нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; создание дискриминационных условий.
В соответствии с частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ № 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления, и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
В силу пунктов 5 и 7 части 1 статьи 16 ФЗ № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.
Решение данных вопросов органами местного самоуправления взаимосвязано с полномочиями по обеспечению безопасности дорожного движения, возложенными на них в соответствии с частью 4 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", где указано, что к полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения, в том числе на объектах улично-дорожной сети, в границах городского округа при осуществлении дорожной деятельности.
В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 8 Устава Находкинского городского округа, принятого решением Находкинской городской Думы от 18.05.2005 № 390, к вопросам местного значения Находкинского городского округа отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в Находкинском городском округе.
В соответствии со статьей 45 Устава Находкинского городского округа по вопросам местного значения органы местного самоуправления Находкинского городского округа принимают муниципальные правовые акты, в систему которых входят нормативные и иные правовые акты Думы Находкинского городского округа, правовые акты главы Находкинского городского округа, и правовые акты администрации Находкинского городского округа.
Из вышеуказанных норм следует, что действующим законодательством на органы местного самоуправления возложены организационно-правовые, организационно-технические и распорядительные функции в сфере организации транспортного обслуживания населения.
В соответствии с частями 1, 6 статьи 5 Положения администрацией Находкинского городского округа проводится конкурс или квалификационный отбор на право оказания услуг пассажирских перевозок на маршрутах регулярного сообщения, а также устанавливается порядок организации и проведения конкурса и квалификационного отбора на право оказания услуг по перевозке пассажиров.
В силу части 3 статьи 5 Положения при отсутствии бюджетного финансирования на пассажирские перевозки допуск перевозчиков к выполнению перевозок на маршрутной сети производится путем проведения квалификационного отбора. По результатам проведенного квалификационного отбора с перевозчиками заключаются договора на выполнение пассажирских перевозок сроком не менее 5 лет.
К компетенции Думы в соответствии со статьей 6 Положения относится утверждение порядка организации транспортного обслуживания населения.
Во исполнение муниципального правового акта, утвержденного Думой, администрацией Находкинского городского округа принято постановление от 05.11.2009 № 1711 "Об утверждении порядка проведения квалификационного отбора на право оказания услуг пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения на территории Находкинского городского округа".
Согласно части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Таким образом, в целях обеспечения публичного порядка законодатель может ограничивать права и свободы в сфере экономики, в том числе устанавливать особые требования к доступу на рынок определенных услуг.
Статья 5 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" предусматривает перечень мер, направленных на обеспечение безопасности движения, которые не могут регулироваться на основе равноправия сторон, а подразумевают отношения на уровне власти (подчинения), характерные для административных правоотношений. К ним отнесены, в частности, регулирование деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий; осуществление деятельности по организации дорожного движения; осуществление государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Учитывая изложенное, органы местного самоуправления могут ограничивать и контролировать деятельность хозяйствующих субъектов, осуществляющих пассажирские перевозки в части, касающейся соблюдения требований безопасности дорожного движения.
Таким образом, оспариваемые заявителем часть 3 статьи 5 Положения и пункты 1.1, 1.2 Порядка, предусматривающие условия допуска перевозчиков к выполнению перевозок на маршрутной сети путем проведения квалификационного отбора является способом упорядочения транспортного обслуживания населения в целях обеспечения регулярности и безопасности пассажирских перевозок путем привлечения к осуществлению пассажирских перевозок транспортом общественного пользования наиболее квалифицированных перевозчиков и не создают дискриминационных условий и не направлены на ограничение свободы экономической деятельности хозяйствующих субъектов.
Статьей 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" установлено, что конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке, дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.
Таким образом, сам по себе квалификационный отбор перевозчиков не оказывает влияния на конкуренцию, поскольку каждый хозяйствующий субъект самостоятельно принимает решение об участии в квалификационном отборе, все участники равны между собой, самостоятельные действия каждого из участников квалификационного отбора будут влиять на результаты квалификационного отбора и победителем будет определен лучший из перевозчиков, то есть более конкурентоспособный. Целью проведения квалификационного отбора является подбор перевозчиков, обеспечивающих наиболее безопасные условия перевозки пассажиров, укрепление транспортной дисциплины на предприятиях и индивидуальных предпринимателей, удовлетворение потребностей населения в области пассажирских перевозок и качества обслуживания населения.
В силу статей 1 и 3 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" задачами государственного регулирования являются охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий. При этом к основным принципам обеспечения безопасности дорожного движения относится приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности.
Таким образом, проанализировав Положения оспариваемых актов, суд пришел к выводу о том, что проведение конкурса на осуществление регулярных пассажирских перевозок является способом упорядочения транспортного обслуживания населения города в целях обеспечения регулярности и безопасности пассажирских перевозок, установления порядка и условий осуществления перевозок, достижения стабильной работы транспорта по перевозке пассажиров и увеличения объемов и улучшения качества предоставляемых транспортных услуг в пределах муниципального образования путем привлечения к осуществлению пассажирских перевозок транспортом общего пользования наиболее квалифицированных перевозчиков.
Установление критериев конкурсного отбора, в равной степени распространяющегося на всех перевозчиков, для определения победителя конкурса на право заключения договора по маршрутам регулярных перевозок по методике балльной оценки в зависимости от экологических показателей имеющихся транспортных средств, года выпуска и срока эксплуатации транспортных средств с момента регистрации в регистрационных органах ГИБДД, возможности постановки подвижного состава на охраняемую стоянку в ночное время, регулярности проведения мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения, возможности обновления парка подвижного состава, регулярности проведения профилактических мероприятий по антитеррористической защищенности подвижного состава, наличия функционирующих терминалов безналичной оплаты за проезд, возможности организации оперативного диспетчерского управления на отдельном регулярном маршруте при организации перевозок пассажиров и багажа, количества ранее совершенных ДТП, количества нарушений договорных обязательств по договору об организации перевозок пассажиров и багажа (если такой договор был заключен ранее) не создает другим лицам преимущественных условий участия в торгах и не нарушают порядок определения победителя или победителей торгов.
Кроме того, материалами дела установлено, что предприниматель неоднократно обращался в Управление Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю с заявлением о нарушении администрацией Находкинского городского округа части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции при исполнении своих полномочий по организации транспортного обслуживания населения Находкинского городского округа, однако факт нарушения управлением установлен не был, отсутствие нарушений части 1 статьи 15 Закона о конкуренции со стороны администрации, также подтверждено вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Приморского края по делу № А51-14611/2013.
На основании изложенного, суд пришел к выводу о том, что Положения оспариваемых правовых актов приняты в пределах компетенции органов местного самоуправления, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, требование оспариваемых норм является оправданным в целях защиты публичного порядка в сфере пассажирских перевозок, соразмерным той цели, на достижение которой оно направлено, и предъявляется ко всем участвующим в этих отношениях субъектам.
Поскольку оспариваемые правовые акты приняты в соответствии с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, они не подлежат признанию недействующими.
Судебные расходы по уплате государственной пошлине на основании статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относятся на заявителя.
Руководствуясь статьями 167 - 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Признать часть 3 статьи 5 Положения об организации транспортного обслуживания населения на территории Находкинского городского округа, утвержденного решением Думы г. Находка от 29.06.2005 № 424, пункты 1.1, 1.2 Порядка проведения квалификационного отбора на право оказания услуг пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения на территории Находкинского городского округа, утвержденного постановлением администрации Находкинского городского округа от 05.11.2009 № 1711, соответствующими требованиям Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" и отказать индивидуальному предпринимателю С.Ю.А. в удовлетворении заявления.
Решение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления в законную силу.


------------------------------------------------------------------