АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПРИМОРСКОГО КРАЯ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 14 мая 2014 г. № А51-18247/2013

(извлечение)

Резолютивная часть решения объявлена 12 мая 2014 года.
Полный текст решения изготовлен 14 мая 2014 года.
Арбитражный суд Приморского края,
рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению открытого акционерного общества "В" (ИНН <...>, ОГРН <...>, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 18.07.2002)
к Думе города Владивостока (ИНН <...>, ОГРН <...>, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 28.01.2003)
третьи лица: администрация города Владивостока, Департамент дорожного хозяйства Приморского края, Департамент земельных и имущественных отношений Приморского края, Прокуратура Приморского края
об оспаривании нормативных актов

установил:

Открытое акционерное общество "В" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующими решения Думы г. Владивостока от 15.09.2008 № 119 "Об утверждении генерального плана Владивостокского городского округа" в части утверждения красных линий, ограничивающих зону объектов автомобильного транспорта Т-3, в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54, а также решения Думы г. Владивостока от 07.04.2010 № 462 "Об утверждении правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" в части установления территориальной зоны объектов автомобильного транспорта Т-3 в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54.
Решением Арбитражного суда Приморского края от 11.11.2013 заявленные требования удовлетворены, указанные нормативные акты в оспариваемой части признаны несоответствующими требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации и недействующими.
Постановлением Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 29.01.2014 решение Арбитражного суда Приморского края от 11.11.2013 отменено по причине рассмотрения дела с нарушением требований ст. 18 АПК РФ, незаконным составом суда, дело направлено на новое рассмотрение.
На новом рассмотрении определением суда от 26.03.2014 к участию в деле привлечена Прокуратура Приморского края, в связи с удовлетворением заявленного Прокуратурой Приморского края ходатайство о вступлении в дело в порядке части 5 статьи 52 АПК РФ.
Определением суда от 17.04.2014 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент земельных и имущественных отношений Приморского края.
В судебное заседание Департамент земельных и имущественных отношений Приморского края не явился, извещен судом о дате и времени судебного заседания надлежащим образом, в связи с чем судебное заседание проведено в отсутствие третьего лица, в порядке части 5 статьи 156 АПК РФ. Письменного отзыва на заявление Департамент земельных и имущественных отношений Приморского края не представил.
ОАО "В" в судебном заседании заявленные требования поддержало в полном объеме. Считает, что оспариваемые нормативные акты незаконны в части установления территориальной зоны объектов автомобильного транспорта Т-3 и красных линий, ограничивающих зону объектов автомобильного транспорта Т-3, на земельном участке с кадастровым номером 25:28:050088:54, принадлежащем ОАО "В" на праве собственности.
Заявитель пояснил, что земельный участок с кадастровым номером 25:28:050088:54 на момент приватизации находился в зоне объектов отдыха, спорта, туризма и развлечений Р-2 и не имел красных линий, ограничивающих в настоящее время установленную зону Т-3. По мнению общества, решения Думы в оспариваемой части, приняты в нарушение принципа нахождения земельного участка в одной территориальной зоне, без учета целевого назначения земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54 (для размещения базы отдыха "Волна"), разрешенного вида использования (для зоны Р-2) и фактического использования земельного участка, что противоречит части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), части 4 статьи 30, статьям 34, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ). Указал, что оспариваемые решения не были опубликованы в полном объеме, что также делает их недействующими. На момент принятия оспариваемых решений виды объектов регионального значения в области автомобильных дорог регионального значения, подлежащих отображению на схеме территориального планирования, не были определены законом субъекта Российской Федерации в нарушение п. 19 ст. 1 ГрК РФ, следовательно, последующее издание правовых актов в отношении объектов регионального значения не законно.
В обоснование нарушения своих прав и законных интересов, заявитель указал, что градостроительный регламент зоны Т-3 препятствует реконструкции обществом существующих объектов недвижимости и строительству новых объектов недвижимости, изменению видов разрешенного использования земельного участка и объектов капитального строительства, разделу земельного участка по своему усмотрению. Полагает, что утвердив расположение красных линий на земельном участке общества, Дума придала частной собственности заявителя режим территории общего пользования. Заявитель считает, что в случае необходимости строительства автомобильной дороги в установленном законом порядке может быть принято решение об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Дума г. Владивостока по заявленным требованиям возразила. Считает, что ОАО "В" не доказало нарушение его прав и законных интересов оспариваемыми актами. Доводы заявителя, по мнению ответчика, не основаны на нормах права. Пояснила, что результаты публичных слушаний, проведенных по проекту Генплана ВГО и по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, не оспаривались, недействительными в судебном порядке не признавались.
Дума указала, что оспариваемые положения Генплана ВГО были утверждены в пределах предоставленных ответчику полномочий с учетом результатов публичных слушаний по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, проведенных с 13 по 17 августа 2012 года, которые не признаны незаконными в судебном порядке на дату рассмотрения спора. По мнению ответчика, им не нарушена процедура принятия решений о внесении изменений в Генеральный план ВГО. Со ссылкой на положения статьи 24, 32 ГрК РФ полагает, что основанием для обжалования решений об утверждении генерального плана и правил землепользования и застройки, внесения в них изменений является нарушение порядка утверждения таких плана и правил, а также внесения в них изменений. Отмечает, что право собственности на земельный участок с кадастровым номером 25:28:050088:54 возникло у общества 09.07.2012, после утверждения первоначальной редакции Генерального плана ВГО и Правил землепользования и застройки на территории ВГО.
Администрация г. Владивостока, по существу поддержав позицию ответчика, считает, что заявитель не обосновал в чем состоит нарушение его прав в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности нормативными правовыми актами в оспариваемой части. Администрация пояснила, что схемой развития транспортной инфраструктуры, утвержденной в составе Генерального плана ВГО, предусмотрено размещение магистральной улицы общегородского значения, проходящей, в том числе по земельному участку с кадастровым номером 25:28:050088:54. Генеральный план ВГО содержит отображение планируемой к размещению магистральной улицы общегородского значения в границах Владивостокского городского округа, проходящей через земельный участок с кадастровым номером 25:28:050088:54, что, по ее мнению, не означает ограничение использования заявителем принадлежащего ему земельного участка.
Администрация полагает, что положения ГрК РФ не предусматривают обязанности органов при утверждении карты функционального зонирования в составе генерального плана городского округа, а также карты градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки, формировать указанные карты с учетом установленных видов разрешенного использования конкретных земельных участков. Задача органов местного самоуправления при разработке правил землепользования и застройки состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и публичных интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.
По мнению администрации, порядок опубликования Генерального плана ВГО и Правил землепользования и застройки на территории ВГО не нарушен. Администрация считает, что заявитель должен был обратиться с инициативой внесения изменений в Правила землепользования и застройки в порядке ст. 33 ГрК РФ и п. 5 Правил землепользования и застройки. Администрация указывает, что исходя из положений ст. 26 ГрК РФ реализации документов территориального планирования, в том числе принятию решений о резервировании земель, об их изъятии, предшествует подготовка и утверждение самих документов территориального планирования. Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (ч. 12 ст. 9 ГрК РФ).
Департамент дорожного хозяйства Приморского края поддержал позицию ответчика и администрации г. Владивостока, считает требования заявителя необоснованными, указал на то, что в рамках программы "Развитие транспортного комплекса Приморского края на 2013 - 2017 годы", утвержденной постановлением Администрации Приморского края от 07.12.2012 № 394-па, Департамент приступил к реализации проекта "Реконструкция автомобильной дороги Владивосток - Артем на участке 18 - 43 км в Приморском крае". На основании распоряжения Администрации Приморского края от 21.08.2012 № 222-ра "Об утверждении документации по планировке территории линейного объекта регионального значения "Реконструкция автомобильной дороги Владивосток - Артем на участке 18 - 43 км в Приморском крае" Департаментом земельных и имущественных отношений Приморского края распоряжением от 23.12.2010 № 3026-рз зарезервирован для государственных нужд Приморского края земельный участок площадью 1682500 кв. м под размещение линейного объекта регионального значения "Реконструкция автомобильной дороги Владивосток - Артем на участке 18 - 43 км в Приморском крае". Спорный земельный участок с кадастровым номером 25:28:050088:54 входит в перечень кадастровых номеров земельных участков, попадающих в границы земельного участка, зарезервированного для государственных нужд.
Кроме того, Департамент дорожного хозяйства Приморского края со ссылкой на письмо № 20/3077 от 05.08.2011, указал на то, что ОАО "В" согласовало утвержденный в проекте планировки вариант размещения автомобильной дороги регионального значения, включая и территорию спорного земельного участка.
Таким образом, по мнению Департамента дорожного хозяйства Приморского края, права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности не нарушены.

Прокуратура Приморского края поддержала позицию ответчика, администрации г. Владивостока, Департамента дорожного хозяйства Приморского края, указала со ссылкой на программу "Развитие транспортного комплекса Приморского края на 2013 - 2017 годы", утвержденную постановлением Администрации Приморского края от 07.12.2012 № 394-п, что положения Генерального плана Владивостокского городского округа включают положения предполагаемого размещения автомобильной дороги, в связи с чем у органа местного самоуправления отсутствует обязанность по определению границы планируемых территорий общего пользования в соответствии с фактическим использованием территории.
Кроме того, Прокуратура Приморского края указал на то, что утверждение в Генеральном плане Владивостокского городского округа функциональной зоны автомобильного транспорта, в том числе на земельном участке с кадастровым номером 25:28:050088:54, не влечет за собой изменение категории земель (земли населенных пунктов) и вида разрешенного использования (для размещения базы отдыха "Волна").
Спорные положения Генерального плана Владивостокского городского округа, как указала Прокуратура, реализованы в иных обязательных для заявителя правовых актах (распоряжение Администрации Приморского края от 21.08.2012 № 222-ра "Об утверждении документации по планировке территории линейного объекта регионального значения "Реконструкция автомобильной дороги Владивосток - Артем на участке 18 - 43 км в Приморском крае", распоряжение Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края от 23.12.2010 № 3026-рз "О резервировании земель для государственных нужд Приморского края для строительства автомобильной дороги Владивосток - Артем на участке 18 - 43 км"), которые не оспорены в установленном законом порядке.
Таким образом, по мнению Прокуратуры Приморского края, утверждение в составе Генерального плана Владивостокского городского округа красных линий планируемой к размещению автомобильной дороги Владивосток - Артем на участке 18 - 43 км в Приморском крае (как объекта регионального значения) не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности и не возлагает на него никаких обязанностей.
При рассмотрении дела судебная коллегия установила, что ОАО "В" является собственником земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54, общей площадью 45175 кв. м, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка, по адресу: г. Владивосток, мыс Крутой (побережье Уссурийского залива), вид разрешенного использования: для размещения базы отдыха "Волна", о чем выдано свидетельство о государственной регистрации права от 09.07.2012 № 25-АБ 808450 и в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним внесена запись № 25-25-01/016/2012-431. Названный земельный участок был предоставлен обществу в собственность в соответствии с распоряжением Департамента земельных отношений, государственного и строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края от 30.09.2011 № 2617 по договору купли-продажи земельного участка от 30.12.2011 № 3342, заключенному между обществом и Департаментом.
Решением Думы от 15.09.2008 № 119 утвержден "Генеральный план Владивостокского городского округа". Данное решение в первоначальном виде опубликовано без приложений 19.09.2008 в Вестнике Думы города Владивостока № 9, 16.09.2008 в газетах "Приморская газета" № 68 (238), "Владивосток" № 136 (4110). На дату подачи заявления в суд Генплан ВГО действовал в редакции изменений, внесенных решениями Думы от 08.07.2011 № 718 (опубликовано без приложений в Вестнике Думы г. Владивостока от 15.07.2011 № 49) и от 31.01.2012 № 792 (опубликовано в Вестнике Думы города Владивостока от 14.02.2012 № 57). Правила землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утверждены решением Думы от 07.04.2010 № 462, опубликованы без карт градостроительного зонирования 10.04.2010 в газете "Утро России" № 39 (4233), 20.04.2010 "Вестнике Думы города Владивостока" № 32 (2). На дату подачи заявления в суд Правила землепользования и застройки действовали в редакции изменений, внесенных решением Думы от 14.10.2011 № 742 (опубликовано без карт градостроительного зонирования 18.10.2011 в "Вестнике Думы города Владивостока" № 51, 20.10.2011 в газете "Утро России" N№ 121 - 122 (4466 - 4467)), а также решением Думы от 12.10.2012 № 934 (опубликовано без карт градостроительного зонирования 16.10.2012 в "Вестнике Думы города Владивостока" № 65, 19.10.2012 в газете "Владивосток" № 159 (4931).
Посчитав, что решение Думы г. Владивостока от 15.09.2008 № 119 "Об утверждении Генерального плана Владивостокского городского округа" в части утверждения красных линий, ограничивающих зону объектов автомобильного транспорта Т-3 в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54, а также решение Думы г. Владивостока от 07.04.2010 № 462 "Об утверждении правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" в части установления территориальной зоны объектов автомобильного транспорта Т-3 в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54 не соответствуют Градостроительному кодексу Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации и нарушают права и законные интересы ОАО "В" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.
Исследовав материалы дела, оценив доводы и возражения сторон, осуществив проверку оспариваемых положений нормативных актов на соответствие закону, судебная коллегия полагает, что требования заявителя обоснованны и подлежат удовлетворению ввиду следующего.
Согласно части 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с положениями статьи 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. При этом арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.
Частью 4 ст. 3 ГрК РФ предусмотрено, что по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.
Статьей 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, возникший спор основан на несогласии заявителя с принадлежностью являющегося его собственностью земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54 в двух территориальных зонах (зона Р-2 и зона Т-3) с учетом определения правового режима таких зон Правилами землепользования и застройки на территории ВГО и с утверждением в составе Генерального плана ВГО красных линий, ограничивающих территориальную зону объектов автомобильного транспорта Т-3 в границах земельного участка заявителя.
Фактические обстоятельства нахождения земельного участка в двух территориальных зонах и утверждения в Генеральном плане ВГО красных линий автодороги в границах названного земельного участка подтверждаются представленными сторонами в материалы дела схемой земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54, выполненной ООО "Дальневосточная геодезическая компания", фрагментами карты функционального зонирования на территории г. Владивостока, картой градостроительного зонирования на территории г. Владивостока, схемой границ территории общего пользования, генеральным планом ВГО со схемой развития транспортной инфраструктуры, выдержкой в масштабе М 1:5000 Проекта межевания территории по объекту "Реконструкция автомобильной дороги Владивосток - Артем на участке км 18 - км 43 в Приморском крае", утвержденного распоряжением Администрации Приморского края от 21.08.2012 № 222-ра, и не оспариваются сторонами.
Согласно статье 18 ГрК РФ генеральный план городского округа относится к документам территориального планирования муниципальных образований.
Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план городского округа содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.
При этом, в силу названной нормы положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя, в том числе: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.
На указанных в пунктах 2 - 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ картах соответственно отображаются планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.
В силу части 15 статьи 24 ГрК РФ правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.
В соответствии со ст. 30 ГрК РФ Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях (ч. 1):
1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;
2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;
3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;
4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Правила землепользования и застройки включают в себя (ч. 2 ст. 30 ГрК РФ):
1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;
2) карту градостроительного зонирования;
3) градостроительные регламенты.
Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения (ч. 3 ст. 30 ГрК РФ):
1) о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления;
2) об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами;
3) о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления;
4) о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки;
5) о внесении изменений в правила землепользования и застройки;
6) о регулировании иных вопросов землепользования и застройки.
На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку (ч. 4 ст. 30 ГрК РФ).
Согласно ч. 3 ст. 32 ГрК РФ правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет".
Частью 4 статьи 32 ГрК РФ предусмотрено право физических и юридических лиц оспаривать решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.
В соответствии с ч. 1 ст. 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса.
Согласно ст. 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом (ч. 1):
1) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;
2) функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района;
3) определенных настоящим Кодексом территориальных зон;
4) сложившейся планировки территории и существующего землепользования;
5) планируемых изменений границ земель различных категорий;
6) предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках;
7) историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения.
Границы территориальных зон могут устанавливаться по (ч. 2 ст. 34 ГрК РФ):
1) линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений;
2) красным линиям;
3) границам земельных участков;
4) границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований;
5) границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
6) естественным границам природных объектов;
7) иным границам.
В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон (ч. 1 ст. 35 ГрК РФ).
В соответствии с ч. 2 ст. 85 ЗК РФ границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений (ч. 2 ст. 85 ЗК РФ, ч. 1 ст. 36 ГрК РФ).
Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.
Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (ч. 3 ст. 85 ЗК РФ).
Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования. Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. Реконструкция существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами (ч. 4 ст. 85 ЗК РФ, ч. 8 ст. 36 ГрК РФ).
Земельные участки в составе зон инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры, а также объектами иного назначения согласно градостроительным регламентам (ч. 8 ст. 85 ЗК РФ).
Земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма (ч. 9 ст. 85 ЗК РФ).
Реконструкция не соответствующих градостроительному регламенту объектов капитального строительства может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом (ч. 9 ст. 36 ГрК РФ).
Статьей 19 Правил землепользования и застройки ВГО в числе видов территориальных зон ВГО и их кодовых обозначений определены зона объектов автомобильного транспорта (кодовое обозначение на Карте - Т-3) (подпункт "в" пункта 5 части 1 названной статьи) и зона объектов отдыха, спорта, туризма и развлечений (кодовое обозначение на Карте - Р-2) (подпункт "б" пункта 6 части 1 названной статьи).
Из положений названной нормы следует, что зона Т-3 относится к зоне транспортной инфраструктуры, а зона Р-2 - к зоне объектов отдыха, спорта, туризма и развлечений.
В силу статьи 42 Правил землепользования и застройки зона объектов автомобильного транспорта определена для размещения объектов автомобильного транспорта и установления санитарно-защитных зон и санитарных разрывов таких объектов, установления полос отвода автомобильных дорог, а также размещения объектов дорожного сервиса и дорожного хозяйства, объектов благоустройства, при условии соответствия требованиям законодательства о безопасности движения.
В силу ст. 45 Правил землепользования и застройки зона объектов отдыха, спорта, туризма и развлечений определена для строительства и эксплуатации объектов длительного и кратковременного отдыха, спортивно-зрелищных объектов, развлечений, а также других объектов, размещение которых необходимо для функционирования зоны и не повлечет за собой утрату рекреационного потенциала зоны.
Из указанных положений следует несовместимый правовой режим земельного участка, находящегося в двух зонах.
Таким образом, Правилами землепользования и застройки ВГО в оспариваемой части прямо нарушен установленный ч. 2 ст. 85 ЗК РФ и ч. 4 ст. 30 ГрК РФ запрет расположения одного земельного участка в различных территориальных зонах, что делает Правила в этой части недействующими.
Согласно п. 11 ст. 1 ГрК РФ красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее - линейные объекты).
В этой связи суд отклоняет довод заявителя, что решения Думы в части установления красных линий автодорог на земельном участке с кадастровым номером 25:28:050088:54 фактически придают ему статус территории общего пользования. Планируемые по красным линиям границы автомобильной дороги не придают части земельного участка статус существующей территории общего пользования до ее изъятия в установленном порядке из собственности заявителя.
Дума и администрация в обоснование установления оспариваемых красных линий в Генеральном плане ВГО ссылается на государственную программу Приморского края "Развитие транспортного комплекса Приморского края на 2013 - 2017 годы", утвержденную постановлением Администрации Приморского края № 394-па от 07.12.2012, и распоряжение Администрации Приморского края от 21.08.2012 № 222-ра "Об утверждении документации по планировке территории (основной части проекта планировки территории и проекта межевания территории) линейного объекта регионального значения "Реконструкция автомобильной дороги Владивосток - Артем на участке км 18 - км 43 в Приморском крае".
В соответствии со ст. 41 ГрК РФ в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов осуществляется подготовка документации по планировке территории. При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.
Согласно ст. 42 ГрК РФ основная часть проекта планировки территории включает в себя, в том числе чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются:
а) красные линии;
б) линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам;
в) границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства;
г) границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Согласно ч. 3 ст. 43 ГрК РФ подготовка проектов межевания территорий осуществляется в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа. Проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются (ч. 5 ст. 43 ГрК РФ), в том числе:
1) красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории;
5) границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения;
Проект межевания территории, предназначенный для размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры федерального значения, регионального значения или местного значения, включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются границы существующих и (или) подлежащих образованию земельных участков, в том числе предполагаемых к изъятию для государственных или муниципальных нужд, для размещения таких объектов (ч. 5.1 ст. 43 ГрК РФ).
Таким образом, включение красных линий в основную часть проекта планировки с отображением в проекте межевания территории, утвержденных распоряжением Администрации Приморского края от 21.08.2012 № 222-ра, соответствует положениям ГрК РФ.
Между тем, по правилам ст. 23 ГрК РФ генеральный план городского округа содержит, в том числе карту функциональных зон городского округа, на которой соответственно отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.
Таким образом, указание на карте границ и описания функциональных зон планируемых линейных объектов исключено, в то время как указывается местоположение линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения. С учетом понятий, определенных ст. 1 ГрК РФ, территориальное планирование различает установление функциональных зон и определение планируемого размещения объектов федерального, регионального, местного значения (п. 2); функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (п. 5).
Проанализировав содержание Генерального плана ВГО, вышеприведенные нормативные положения, суд приходит к выводу, что Дума г. Владивостока не учла изменения в Градостроительный кодекс РФ в части вопросов территориального планирования, внесенные Федеральным законом от 20.03.2011 № 41-ФЗ, согласно которому в документах территориального планирования не должны устанавливаться "границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства", вместо них надлежит отображать "местоположение" объектов, а границы указанных зон переводятся для отображения из документов территориального планирования на нижестоящий технологический уровень - в проекты планировки территории (часть 6 статьи 10, пункт 3 части 5 статьи 23, подпункт "г" пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ в редакции Закона № 41-ФЗ).
Кроме того, законом прямо предусмотрено отображение красных линий в документации по планировке территории (статьи 42 - 43 ГрК РФ), в то время как содержание генерального плана городского округа (ст. 23 ГрК РФ) указание на красные линии в своем составе не имеет.
Установление красных линий в документации по планировке территории статьями 45 - 46 ГрК РФ отнесено к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, главы местной администрации муниципального района, главы местной администрации поселения или главы местной администрации городского округа. При отсутствии у Думы г. Владивостока полномочий устанавливать красные линии решение Думы г. Владивостока в оспариваемой части противоречит закону.
Следовательно, утверждение в составе Генерального плана ВГО красных линий, ограничивающих территориальную зону объектов автомобильного транспорта Т-3 планируемого размещения линейного объекта регионального значения, в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54 не соответствует Градостроительному кодексу РФ.
Данный вывод согласуется с правовой позицией, выраженной в постановлении Президиума ВАС РФ от 15.07.2010 № 2438/10.
Также суд учитывает, что до принятия Закона Приморского края от 10.02.2014 № 356-КЗ "О видах объектов краевого и местного значения, подлежащих отображению на схеме территориального планирования Приморского края и документах территориального планирования муниципальных образований Приморского края" (принят Законодательным Собранием Приморского края 29.01.2014) виды объектов краевого значения, подлежащих отображению в документах территориального планирования не были определены законом субъекта Российской Федерации согласно п. 19 ст. 1 ГрК РФ, что не позволяло при принятии оспариваемых решений Думы г. Владивостока учитывать местоположение планируемой автомобильной дороги регионального значения Владивосток - Артем на карте функциональных зон городского округа.
При этом суд принимает во внимание, что заявитель не оспаривает саму функциональную зону, соответствующую территориальной зоне объектов автомобильного транспорта Т-3 в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54. В этой связи доводы Думы, администрации, прокуратуры, что у органа местного самоуправления отсутствует обязанность по определению границы планируемых территорий общего пользования в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план является документом территориального планирования, которое направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть, на ее планируемое изменение в будущем, что Градостроительный кодекс РФ не предусматривает обязанность публичных органов формировать и утверждать карты функционального зонирования в составе генерального плана городского округа в соответствии с установленным видом разрешенного использования конкретных земельных участков, что утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (ч. 12 ст. 9 ГрК РФ), не имеют правового значения.
Из представленных в материалы дела доказательств видно, что земельный участок с кадастровым номером 25:28:050088:54 был сформирован и поставлен на кадастровый учет 09.09.2010, что следует из кадастрового паспорта от 09.09.2010 № 25/00-34240.
Из кадастровых паспортов от 09.09.2010 № 25/00-34240 и от 30.09.2011 № 25/00-11-108079 и кадастровой выписки от 23.04.2013 № 25/00-13-91555 видно, что весь земельный участок отнесен к землям рекреационного назначения с определением вида разрешенного использования: для размещения базы отдыха "Волна".
В сведениях информационной системы обеспечения градостроительной деятельности № 791 от 14.07.2011 отсутствует территориальная зона объектов автомобильного транспорта, оспариваемая по настоящему делу (имеется зона Т-3 по старой дороге, не затрагивающей земельный участок заявителя), что опровергает довод ответчика и администрации об установлении оспариваемой территориальной зоны при утверждении Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа решением Думы г. Владивостока от 07.04.2010 № 462.
Суд признает заслуживающими внимания доводы заявителя, что строительство автомобильной дороги посередине земельного участка (что видно из схем) с изъятием этой части приведет к фактическому разделу земельного участка и невозможности его разрешенного использования для эксплуатации базы отдыха, поскольку база отдыха представляет собой в целом единый имущественный комплекс с едиными функциональными строениями, площадками, зонами и общими инженерными коммуникациями. То есть, оспариваемое разделение земельного участка территориальными зонами приведет к чересполосице, невозможности разрешенного использования расположенных на оставшихся земельных участках объектов недвижимости базы отдыха. К тому же сохраняемый в отношении оставшихся земельных участков в рекреационной зоне запрет строительства новых объектов вместо изъятых (общих для всей базы) объектов не позволит использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием для размещения базы. То есть, оспариваемое установление территориальной зоны нарушает требования ст. 11.9 ЗК РФ.
Суд считает, что предусмотренное ч. 4 ст. 85 ЗК РФ, ч. 8 ст. 36 ГрК РФ право заявителя использовать земельный участок и прочно связанные с ними объекты недвижимости без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом не означает отсутствие нарушений прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку ч. 4 ст. 85 ЗК РФ, ч. 9 ст. 36 ГрК РФ ограничивают собственника существующих объектов недвижимости в их реконструкции, а также в строительстве новых объектов недвижимости, изменении видов разрешенного использования земельного участка и объектов капитального строительства установленным градостроительным регламентом зоны Т-3, а принцип нахождения земельного участка в одной территориальной зоне (ч. 2 ст. 85 ЗК РФ, ч. 4 ст. 30 ГрК РФ) не позволяют собственнику разделить земельный участок по своему усмотрению, поскольку в силу п. 6 ч. 2 ст. 26 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" пересечение границ образуемого земельного участка с границей территориальной зоны является основанием для приостановления осуществления кадастрового учета.
Таким образом, установленный правовой режим части земельного участка создает заявителю препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, что дает ему право на оспаривание соответствующих нормативных актов.
Представленное в материалы дела распоряжение Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края "О резервировании земель для государственных нужд Приморского края для строительства автомобильной дороги Владивосток - Артем на участке км 18 - км 43" от 23.12.2013 № 3026-рз, в границах которых частично расположен участок заявителя, вместе с выпиской из Единого государственного реестра прав от 02.04.2014 № 00/027/2014-700 подтверждают ограничение его прав собственника, установленные в п. 3 данного распоряжения, и опровергает доводы администрации, прокуратуры, что заявитель не ограничен в своих правах планируемым размещением автомобильной дороги на принадлежащем ему участке.
В то же время суд отмечает, что резервирование не является основанием для установления территориальной зоны и не оспаривается по настоящему делу, а, наоборот - в силу п. 2 ч. 1 ст. 26 ГрК РФ является средством реализации документов территориального планирования, то есть, генерального плана в данном случае.
На органы местного самоуправления, подготавливающие генеральные планы, возлагается обязанность обосновывать варианты размещения объектов "вышестоящего уровня" - объектов федерального и регионального значения (п. 4 ч. 7 ст. 23 ГрК РФ).
При этом следует учитывать п. 2 ч. 1 ст. 49 ЗК РФ, согласно которому изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с размещением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.
В нарушение п. 6 ст. 194 АПК РФ ответчик не доказал отсутствие других вариантов размещения автодороги.
Более того, представленные Департаментом дорожного хозяйства ПК проект планировки и проект межевания территории по объекту "Реконструкция автомобильной дороги Владивосток - Артем на участке км 18 - км 43 в Приморском крае", утвержденный распоряжением Администрации Приморского края от 21.08.2012 № 222-ра, письмо проектировщика ОАО "Г" от 03.04.2014 № 10-07/625 подтверждают факт планируемого размещения автодороги в другом варианте, чем определено Генеральным планом ВГО и Правилами землепользования и застройки в оспариваемой части.
Из представленных схем не следует отсутствие иных вариантов возможного размещения этого объекта.
Довод Департамента дорожного хозяйства Приморского края со ссылкой на письмо № 20/3077 от 05.08.2011, что ОАО "В" согласовало утвержденный в проекте планировки вариант размещения, не имеет правового значения, поскольку проект планировки не является предметом спора по настоящему делу.
Из письма определено не следует, какой вариант размещения согласован. К тому же полномочия лица, подписавшего данное письмо, не подтверждены, письмо носит предварительный характер и содержит определенные условия согласования, доказательства выполнения которых не представлены.
Вместе с тем, суд отклоняет доводы заявителя относительно нарушения процедуры опубликования оспариваемых решений Думы, в силу установленных судом фактов опубликования указанных решений, а также соответствующих актов о внесении в них изменений в Вестнике Думы города Владивостока, газетах "Владивосток", "Утро России".

Положения подпункта "б" пункта 1 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривают, что уставом муниципального образования определяются виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.
Пунктом 4 статьи 37 Устава города Владивостока, принятого решением Думы г. Владивостока 03.03.2005 № 49, установлено, что муниципальные правовые акты города Владивостока подлежат официальному опубликованию в течение 10 дней со дня их подписания. При этом официальным опубликованием считается первая публикация его текста в газетах "Владивосток", "Утро России", "Красное Знамя Приморья", "Приморская газета", а также в Вестнике Думы города Владивостока.
Уставом города Владивостока не определено требование по официальному опубликованию муниципального правового акта с учетом внесенных в него изменений.
Суд признает необоснованными доводы Думы и администрации относительно возможности у заявителя оспорить результаты публичных слушаний по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки на территории ВГО, проведенных по проекту Генплана ВГО и заявить о внесении изменений в названные Правила, поскольку выбирая способ защиты своих прав и законных интересов, общество правомерно руководствовалось положениями статьи 13 ГК РФ, части 15 статьи 24, части 4 статьи 32 ГрК РФ, статьей 192 АПК РФ.
Кроме того, заключение по результатам публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки территории в силу части 15 статьи 31 ГрК РФ не содержит признаков нормативного правового акта, поскольку не влечет для заинтересованных лиц правовых последствий, а является документом формализующим факт соблюдения процедуры публичных слушаний необходимых для принятия муниципальным органом соответствующих решений.
Учитывая установленные судом фактические обстоятельства принадлежности земельного участка заявителя к двум территориальным зонам и установления красных линий, ограничивающих территориальную зону объектов автомобильного транспорта планируемого линейного объекта регионального значения в границах этого земельного участка, принимая во внимание вышеизложенные нормы права, судебная коллегия находит обоснованными доводы заявителя относительно противоречия решений Думы в оспариваемой части Градостроительному кодексу Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации и нарушения этими решениями его прав и законных интересов.
В силу пункта 2 части 2 статьи 195 АПК РФ суд признает оспариваемый нормативный акт не действующим в части, установив его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Учитывая изложенное, суд удовлетворяет требования заявителя.
Судом не рассматривается вопрос о распределении судебных расходов, связанных с уплатой государственной пошлины, поскольку на основании решения Арбитражного суда Приморского края от 11.11.2013 по данному делу был выдан исполнительный лист серии АС 006133335 на взыскание с Думы г. Владивостока 4000 (четыре тысячи) рублей государственной пошлины по заявлению.
Руководствуясь статьями 167 - 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Признать решение Думы г. Владивостока от 15.09.2008 № 119 "Об утверждении генерального плана Владивостокского городского округа" в части утверждения красных линий, ограничивающих зону объектов автомобильного транспорта Т-3, в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54, несоответствующим требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации и недействующим.
Признать решение Думы г. Владивостока от 07.04.2010 № 462 "Об утверждении правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа" в части установления территориальной зоны объектов автомобильного транспорта Т-3 в границах земельного участка с кадастровым номером 25:28:050088:54 несоответствующим требованиям Конституции РФ, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации и недействующим.
Решение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления в законную силу.


------------------------------------------------------------------